"LES STRATÉGIES FISCALES EN EUROPE"

Note de Benchmarking international réalisée en 2002, Institut de l'Entreprise

Leçons et orientations : La France est-elle encore capable d’une réforme fiscale ? 

Le rapport de benchmarking que la Commission Fiscalité de l’Institut de l’Entreprise présenté aboutit à des conclusions qui vont plus loin que l’intuition qui lui a servi de point de départ : la France n’a pas manqué de répondre, peu ou prou, à la pression générale en faveur de la baisse des prélèvements fiscaux mais, contrairement à ses partenaires de l’Union Européenne, elle n’a pas intégré ses réformes dans une stratégie de refonte globale qui lui aurait donné cohérence et efficacité économique. 

Qu’on en juge par les remarques suivantes. Si elles représentent des guides pour une réforme, c’est seulement en ce qu’elles ont été suivies par les pays analysés dans ce rapport. 

• Au niveau des motivations et des objectifs 

On constate que dans tous les pays considérés, les améliorations techniques du système fiscal, – il est vrai qu'un système fiscal vieillit et que des ajustements sont périodiquement indispensables – n'ont pas été l'objectif premier des réformes. Ce sont des considérations économiques qui ont prévalu et la réforme fiscale a été précédée d'une réflexion économique approfondie. Qu'il s'agisse d'assurer la compétitivité du pays concerné dans un univers où la concurrence fiscale, dommageable ou non pour reprendre les distinctions de l'OCDE et de l'Union européenne, fait de plus en plus sentir ses effets, d'améliorer la neutralité de l'impôt au regard des décisions d'investissement tant des ménages que des entreprises et des sources de financement de ces dernières ou d'éviter de pénaliser l'emploi, notamment non qualifié, nos partenaires n'ont pas hésité à remettre en cause un certain nombre de concepts bien établis et à privilégier le pragmatisme par rapport à l'idéologie. Le nombre de pays à gouvernement social-démocrate parmi les fers de lance de la réforme est à cet égard significatif. 

• Au niveau de la méthode à suivre 

Dans la plupart des pays étudiés, il y a eu soit recherche d'un consensus droite-gauche pour garantir la stabilité de la réforme soit, au bénéfice des alternances politiques, une correction par une nouvelle majorité d'un projet élaboré par la précédente dans des conditions telles que la résultante suscite un large consensus. L'exemple allemand est à cet égard révélateur puisque ce sont les sociaux-démocrates du Chancelier Schröder qui ont, au-delà des péripéties politiques, mené à bien une réforme ambitieuse initiée par le Chancelier Kohl !

Cette recherche du consensus ex ante ou sa réalisation ex post pour aboutir à un dispositif fédérateur demande malheureusement du temps, ce qui est gênant pour un pays comme le nôtre qui a déjà pris beaucoup de retard. 

• Quant à la nature des réformes 

Celles-ci peuvent additionner des mesures techniquement simples mais à fort impact économique et politique, soit privilégier une refonte complète de l'architecture des prélèvements. 

1/ Vues depuis la France et en considération des défauts maintes fois dénoncés de notre système, les réformes entrant dans la première catégorie ne manquent pas d'interpeller. Même si l'exercice consistant à construire une réforme idéale à partir des mesures considérées comme les plus intéressantes dans chaque pays a un caractère quelque peu fallacieux, il se dégage néanmoins de la comparaison un certain nombre de lignes directrices : 

– La baisse des taux de l'impôt sur le revenu, avec une remise en cause, même dans les pays de tradition social-démocrate, du tabou des taux élevés. Dans certains cas l'on constate même une diminution des prélèvements plus forte sur les revenus élevés que sur les bas revenus, par exemple en Espagne où la réduction du taux est de huit points sur la dernière tranche contre deux points sur la première ! 

– La diminution des taux de l'impôt sur les sociétés qui aboutit à ce que la France, autrefois dans le peloton de tête des pays à taux favorable se retrouve désormais dans le groupe de queue ! 

– L'exonération des plus-values sur titres réalisées par les sociétés de capitaux ; ceci facilite la restructuration des groupes et assure une neutralité entre les différents modes d'appréhension des revenus d'une filiale 

– L'allègement de la fiscalité des plus-values mobilières réalisées par les particuliers 

– Une simplification de l'imposition des dividendes permettant de surcroît d'éliminer toute discrimination selon la résidence de la société dont l'actionnaire détient les titres 

– La réduction de la charge fiscale pesant sur le capital, soit par une baisse des taux, soit par l'élimination des cumuls d'imposition sur une même assiette. 

On note à cet égard la disparition programmée de l'impôt sur les successions aux Etats-Unis et la suppression dans beaucoup de pays européens de l'impôt sur la fortune. Seuls quatre pays de l'Union, dont le nôtre, ont encore un mécanisme d'imposition du patrimoine distinct de l'imposition du revenu.

2/ Les réformes mises en oeuvre dans les pays nordiques et aux Pays-Bas consistent en une refonte complète de l'architecture des prélèvements. Elles stimulent la réflexion dans un pays qui a parfois joué un rôle précurseur dans l’innovation fiscale (TVA). Aujourd’hui, elles paraissent néanmoins éloignées et de nos préoccupations, et de nos possibilités. 

Au-delà du retour à un système cédulaire d'imposition des revenus que notre pays, en dépit du principe posé en 1959 de l'impôt unique à taux progressif, pratique assez largement, notamment par le biais du prélèvement libératoire sur les intérêts, on ne peut que noter avec intérêt le système néerlandais d'imposition des revenus du patrimoine, où ces derniers, évalués à partir d'un taux de rendement théorique, sont soumis à un prélèvement proportionnel ayant le rôle et d'impôt sur le revenu et d'impôt sur le capital. 

L'application dans les pays nordiques d'un taux unique d'imposition à tous les revenus du capital paraît également très séduisante, même si l'expérience a montré que la concurrence entre les différents collecteurs ou attributaires de l'épargne des ménages rendait l'exercice extrêmement difficile. 

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Le nouveau gouvernement bénéficie de la durée, ce qui est un atout précieux pour une réforme d'envergure. En revanche, compte tenu du ralentissement de la croissance et de la dérive des finances publiques dont la maîtrise reste la priorité absolue, les marges budgétaires sont limitées. 

Cependant les exemples étrangers montrent que plus qu'une diminution globale des prélèvements, l'objectif des réformes mises en oeuvre chez nos partenaires a été de modifier la répartition de la charge fiscale pour améliorer l'efficience du système. Au delà des difficultés conjoncturelles, il y a donc place également dans notre pays pour une stratégie d'ensemble. 

Cette stratégie doit à l'évidence concerner l'impôt sur le revenu pour lequel la baisse de 5 % qui vient d'être votée doit être suivie d'une réforme plus ample dans le sens d'une simplification tant de l'assiette que des modalités de paiement – le passage à la retenue à la source ne pourra être éternellement éludé… ou réévoqué seulement au moment des campagnes électorales –, d'une atténuation de la progressivité de nature paradoxalement à augmenter le rendement de l'impôt et d'une incitation au travail, notamment pour les personnes non qualifiées. L'intégration dans le barème de l'abattement de 20 % sur les revenus professionnels qui pour les revenus moyens engendre un écart significatif entre taux apparent et taux réel d'imposition pourra constituer un élément de la restructuration plus globale de l'impôt.

L'impôt sur les sociétés est également un dossier à ouvrir sous ses différents aspects : le taux, la taxation des plus-values, le régime d'imposition des dividendes (avenir de l'avoir fiscal et du précompte). 

L'empilement des impôts patrimoniaux devra enfin être reconsidéré, avec notamment l'objectif de favoriser la transmission des entreprises. 

Cette liste est loin d'être exhaustive mais il s'agit des axes prioritaires d'action pour permettre à notre pays, sans renoncer à ses objectifs propres en termes de redistribution et d'investissement collectifs, d'affronter à armes égales la concurrence à laquelle il est exposé chaque jour davantage.

Le document intégral est disponible sur le site http://www.idep.asso.fr à l'adresse : 

http://www.idep.asso.fr/idep/images.nsf/picturelibraryview/strategiesfiscale.pdf/$file/strategiesfiscale.pdf

O.de.M