XXIème rapport, le Conseil des impôts : La fiscalité dérogatoire

Pour son XXIème rapport, le Conseil des impôts a choisi de s'intéresser à la question de la fiscalité dérogatoire. En effet, les multiples exceptions aux règles de droit commun (appelées par les spécialistes " dépenses fiscales " et plus communément " subventions fiscales ", " aides fiscales " voire " niches fiscales ") posent les questions tant de la maîtrise des finances publiques que de la simplification de la fiscalité.

Dans leur acceptation actuelle, les " dépenses fiscales " (recensées dans l'annexe bleue des " Voies et moyens " des projets de lois de finances) recouvrent deux types de mesures de natures distinctes : les allégements structurels, qui font partie de l'équilibre général de l'impôt, et les instruments de politique publique rattachables à des objectifs de nature non exclusivement fiscale.

Le Conseil a centré ses travaux sur cette deuxième catégorie, plus sensible, et analysé de façon détaillée les secteurs suivants, dans lesquels la fiscalité joue un rôle essentiel : politiques en faveur du logement, de l'épargne, des familles, des personnes âgées ou handicapées, de l'emploi, de la recherche et de la formation professionnelle, de la création d'entreprise, de l'aménagement du territoire (métropole et outre-mer), des entreprises de certains secteurs et de l'environnement. Pour compléter ces analyses, le Conseil a en outre procédé à des comparaisons internationales, notamment auprès de l'Allemagne, des Etats-Unis, et du Royaume-Uni.

Dans cette étude, le Conseil des impôts souligne que la fiscalité dérogatoire constitue en France " un enjeu budgétaire important et mal maîtrisé ".

La France se singularise par rapport à d'autres pays par le nombre élevé des dépenses fiscales. Plus de 400 dispositifs sont officiellement recensés pour les impôts dont le produit est affecté à l'Etat. Leur poids financier n'a cessé de s'accroître : ainsi, les dispositifs créés entre 1997 et 2001 (dernier résultat connu) constituent une moins value pour l'Etat 9 Md€ en 2003. Ce chiffre ne constitue toutefois qu'un ordre de grandeur, en raison des incertitudes qui affectent, d'une façon générale, l'estimation et la totalisation des dépenses fiscales. En outre, les comparaisons internationales montrent que la France se singularise par un nombre de dispositifs en moyenne deux fois plus élevé que dans les autres pays étudiés.

En dépit de son impact financier, la fiscalité dérogatoire reste mal maîtrisée. Le Conseil des impôts juge que " le périmètre actuel des dépenses fiscales n'est pas satisfaisant " (il prend en compte des mesures qui ne sont pas à proprement parler dérogatoires et exclut la fiscalité locale ou sociale) et que " l'estimation du coût des dépenses fiscales reste imparfaite " (seul un quart des dispositifs sont estimés de façon précise, et encore sans prendre en compte ni les changements de comportement induits ni l'impact des mesures sur les autres recettes ou sur le niveau d'activité). Le Conseil regrette plus généralement " la faible attention portée à ces dispositifs ", qui ont jusqu'à présent fait l'objet de modalités d'examen relâchées.

Par ailleurs, le Conseil des impôts estime que les dispositifs existants sont " complexes et d'une efficacité incertaine ".

Il identifie trois facteurs de complexité de la fiscalité dérogatoire française : atteinte de manière critiquable à la cohérence de chacun des grands impôts (le Conseil estime ainsi que " la prime pour l'emploi introduit une rupture dans la logique de l'impôt sur le revenu " qui se traduit par un coût de gestion administrative " particulièrement élevé "), superposition des régimes dérogatoires (il juge par exemple la fiscalité dérogatoire en faveur de la création d'entreprises " inutilement complexe au regard des sommes en jeu " et la fiscalité de l'épargne " illisible et incohérente "), et instabilité des dispositifs dans le temps (le cas est cité notamment de la fiscalité en faveur de l'immobilier).

Le Conseil des impôts regrette enfin qu'en France, les effets des dépenses fiscales ne soient quasiment jamais évalués, ce qui " laisse régner une grande incertitude sur l'intérêt réel de la plupart de ces mesures ". Sur la base de ses propres analyses, le Conseil dénonce " l'efficacité contestable d'un grand nombre de dispositifs ", estimant les effets des mesures fiscales tantôt " marginaux " (c'est le cas notamment de la formation professionnelle), tantôt incohérents par rapport aux objectifs poursuivis. Ainsi juge-t-il " l'effet de la fiscalité sur le niveau de l'épargne incertain ", tant dans son sens que dans son ampleur. De même, les mesures bénéficiant aux retraités conduisent à ce que leur imposition soit moindre que celle des actifs à niveau de revenu identique. De plus, les effets indirects des mesures, souvent importants, sont toujours mal connus. Le Conseil estime également que l'efficacité de la prime pour l'emploi, comme outil d'incitation à la reprise d'activité, " paraît limitée ", notamment en raison de son versement plus d'un an après la reprise d'une activité, dans la mesure où elle suit le rythme de la gestion de l'impôt sur le revenu.

Au terme de cette analyse critique de la fiscalité dérogatoire, le Conseil des impôts formule douze propositions en vue d'améliorer la connaissance des dépenses fiscales, de mieux encadrer le recours à ces dispositifs et de rechercher une fiscalité plus simple, plus juste et plus efficace.

La connaissance des dépenses fiscales et l'encadrement des procédures devraient, selon le Conseil des impôts, être sensiblement améliorés grâce à l'entrée en vigueur progressive de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, qui prévoit notamment que les dépenses fiscales soient rattachées, comme les crédits budgétaires, à des programmes de politiques publiques et fassent l'objet d'une évaluation annuelle. Aussi le Conseil formule-t-il une série de propositions techniques pour que les dépenses fiscales, dont le coût et les effets sont analogues à ceux des subventions, soient enfin traitées par les administrations et par le Parlement de façon aussi rigoureuse que les autres dépenses. Dans ce but, il est notamment préconisé de " réserver aux lois de finances l'exclusivité de la création des dépenses fiscales " et de " n'autoriser les dépenses fiscales que pour une durée déterminée ", limitée à trois ans.

Le Conseil des impôts propose enfin de " réexaminer les régimes dérogatoires existants en vue d'améliorer l'équité et l'efficacité du système fiscal ", avec le souci d'adopter une démarche réaliste consistant " à ne réexaminer que les dispositifs fiscaux dérogatoires les plus critiquables, sans toucher aux allégements structurels qui font partie de l'équilibre de l'impôt ".

Ainsi est-il proposé de " supprimer les dépenses fiscales de faible portée " qui " ont un impact négligeable " et " rendent la législation fiscale inutilement complexe ", engageant des coûts de gestion disproportionnés. De même, le Conseil estime indispensable de " procéder à un réexamen systématique des dépenses fiscales dont le coût est inconnu " (c'est le cas de plus de 200 mesures aujourd'hui). Ces suppressions et clarifications de la fiscalité pourraient notamment se faire en application de la loi du 2 juillet 2003 qui a habilité le Gouvernement à simplifier le droit par voie d'ordonnances.

Enfin, le Conseil appelle à un réexamen des dispositifs dérogatoires " peu cohérents ou dont les effets sont insuffisants ". Il pointe ainsi les incohérences, au regard des objectifs poursuivis, de certains allégements fiscaux en faveur de l'épargne, des personnes âgées ou des familles. Il estime également, dans le cas de la prime pour l'emploi et de certaines mesures en faveur de la création d'entreprise ou de l'aménagement du territoire, que les instruments fiscaux sont inadaptés, bien qu'inspirés par des objectifs de politique publique incontestables. Inversement, dans le cas du crédit d'impôt recherche, le Conseil estime que l'outil fiscal " demanderait à être amélioré pour être pleinement efficace ".

Dossier de presse disponible à l'adresse http://www.ccomptes.fr/actualite/dossiers_presse/fiscalite-derogatoire.doc

Le document intégral est disponible sur le site du sénat à l'adresse : http://www.ccomptes.fr/organismes/conseil-des-imp

ots/rapports/fiscalite-derogatoire/rapport.pdf