La rétroactivité fiscale censurée à propos de la décision du 7 février 2002 le Conseil Constitutionnel relative à la loi organique du 11 février 2002 portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française.

Les victoires contentieuses obtenues par certains contribuables sont le plus souvent paralysées par des lois de validation nécessairement rétroactives. Cette pratique éminemment favorable pour les finances publiques est très mal vécue par les administrés qui constatent que seul l'Administration fiscale avec l'aide du législateur peut changer les règles juridiques en cause devant le juge de l'impôt . La fameuse " égalité des armes " , principe fondamental du droit est donc largement battu en brèche. 

Une décision du Conseil Constitutionnel en date du 7 février 2002 conduit à s'interroger sur les conditions de la constitutionnalité de ces lois.

Le principe de non rétroactivité des lois est un principe fondamental de tout système juridique. 

Selon l'article 2 du Code civil : " la loi ne dispose que pour l'avenir elle n'a pas d'effet rétroactif ". 

Paradoxalement, il n'est consacré dans toute sa rigueur qu'en matière pénale. Sur le terrain du droit fiscal, il est régulièrement remis en cause et cela de deux manières. 

En premier lieu, le contribuable n'est jamais assuré que le régime fiscal qui a conditionné certains choix de gestion ne sera jamais remis en cause. Il y a là un premier facteur d'instabilité qui explique le relatif désengagement des investisseurs étrangers et la perte de compétitivité française. Les investissements à long terme s'accordent mal avec l'instabilité juridique. 

En second lieu, il existe un second cas de rétroactivité et qui est particulièrement choquante puisqu'il concerne la défense des droits des contribuables. Pour paralyser les conséquences parfois lourdes de certaines décisions juridictionnelles, l'administration à une fâcheuse propension à faire valider rétroactivement, par le législateur, la règle fiscale censurée par le juge de l'impôt. Cette pratique a pour conséquence directe de paralyser les recours contentieux en cours à la date de l'adoption de la loi de validation. 

Le Conseil Constitutionnel dans une décision nº 2002 /458 DC en date du 7 février 20O2 relative à la loi organique portant de validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française censure l'usage abusif de la rétroactivité fiscale notamment en matière de validation législative. 

Le juge constitutionnel encadre donc de plus en plus strictement cette pratique et cela au travers d'un considérant de principe : 

"Considérant, d'autre part, que, si le législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire, valider un acte administratif dans un but d'intérêt général suffisant, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ; que l'acte validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'en outre, la portée de la validation doit être strictement définie, sous peine de méconnaître l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que c'est à la lumière de l'ensemble de ces principes que doit être appréciée la conformité à la Constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil constitutionnel ".

La loi organique soumise à la censure du Conseil Constitutionnel validait 

• d'une part les impositions pour les années 1992 à 1999 en tant que leur légalité serait contestée par le moyen de la détermination des valeurs locatives par application d'une méthode d'évaluation opérée sans base légale 

• et, d'autre part, pour les années 2000 et 2001 les impositions dont la légalité serait contestée par le moyen tiré de ce que l'autorité administrative qui était intervenue dans le processus d'imposition était incompétente. 

Le Conseil Constitutionnel s'est engagé dans un contrôle particulièrement approfondi de l'intérêt général qui a présidé à la validation. Ce contrôle s'exerce selon une technique parfaitement connue en droit administratif : il s'agit du bilan "coûts/avantages". 

En ce qui concerne les années 2000 et 2001, la validation apparaît être acceptable dans la mesure où le législateur organique a entendu éviter que ne se développe des contestations pouvant entraîner des conséquences gravement dommageables. Près d'un millier de réclamations sont déposées. 

Dès lors, l'intérêt général qui s'attache à une telle validation l'emporte sur la mise en cause des droits des contribuables qui résulterait de l'irrégularité de pure forme que la validation a pour objet de faire disparaître. 

En revanche, pour les années 1992 à 1999, les montants des sommes concernées par la validation représentent, pour chacune des années en cause, une faible part des recettes de toute nature figurant au budget du territoire et des communes de la Polynésie française. 

Par ailleurs, eu égard aux règles de forclusion applicables en matière fiscale dans le territoire, les réclamations portant sur les exercices précités ne seraient pas de nature à compromettre la continuité et le bon fonctionnement des services publics sur le territoire. 

Dès lors, pour les années en cause, la loi de validation est contraire à la constitution. L'avancée est considérable car il y a bien censure d'une validation législative (le seul précédent est la décision nº 95 -- 369 DC du 28 décembre 1995 (loi de finances pour 1996) ) mais le raisonnement alimente certain difficultés. En effet, le respect du droit ne saurait être à géométrie variable et reposer sur des considérations purement pragmatiques. 

On aboutit au paradoxe suivant : plus la violation de la règle de droit alimente du contentieux, moins la loi de validation a de chance d'être censurée par le Conseil constitutionnel. 

En revanche, une illégalité à portée symbolique sera censurée par les juges constitutionnels du Palais Royal. 

Ceci étant, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme peut prendre le relais dans la protection des droits des contribuables. Dans un arrêt en date du 22 octobre 1997 P. C. Grèce ( confirmant en cela un arrêt du 9 décembre 1994 Raffineries grecques S. et S. C. Grèce) , la Cour a jugé que le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l'article 6 s'opposaient à l'ingérence du pouvoir législatif grec dans l'administration de la justice dans le but d'influer sur le dénouement judiciaire du litige. Elle a conclu que l'Etat avait porté atteinte aux droits des requérants, garantis par l'article 6, en intervenant d'une manière décisive pour orienter en sa faveur l'issue imminente de l'instance à laquelle il était partie. 

En d'autres termes, c'est bien la solution sur laquelle le Conseil constitutionnel a eu à se pencher...

M-C.B