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« Toute faute de l’administration fiscale est de nature à engager sa responsabilité ! »

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« Toute faute de l’administration fiscale est de nature à engager sa responsabilité »

(CE, du 21 mars 2011, n°306225)

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Avant-propos :

Le 21 mars dernier le Conseil d’Etat a rendu une décision aussi symbolique qu’importante puisqu’elle met fin au principe selon lequel seule une faute lourde de l’administration fiscale engage sa responsabilité lors de l’exécution d’opérations se rattachant aux procédures d’établissement et de recouvrement de l’impôt.

Maitre Jean-luc Calisti, Avocat Associé et responsable du département droit fiscal du Cabinet Herbert Smith est, au cours d’un entretien qu’il nous a accordé, revenu sur cette décision afin de nous en exposer le contenu et sa portée.


Rappel des faits
La société GEK a fait l’objet d’une vérification de comptabilité qui a porté sur les années 1979 à 1982. Par lettre du 27 avril 1983 adressée au siège de la société alors placée en liquidation judiciaire, l’administration a, en vertu de l’article 117 du CGI, demandé à son gérant M. A de désigner les bénéficiaires des sommes distribuées non déclarées par la société. En l’absence de réponse de M.A dans le délai de 30 jours impartis, l’administration a mis à sa charge le paiement d’une indemnité de 583.831, 71 € sur le fondement de l’article 1763 A du CGI.

M. A a entamé une procédure afin d’obtenir la décharge des impositions mises à sa charge. Le Conseil d’Etat a, sur pourvoi de M.A, censuré les juges du fonds (TA de Strasbourg du 16 mars 1989, CAA Nancy du 10 octobre 1991) par un arrêt du 6 novembre 1995. Sur renvoi, la CAA de Nancy a, le 30 avril 1998, déchargé M.A du paiement de la pénalité au motif qu’à la date de l’expiration du délai de 30 jours qui lui était imparti pour répondre, ce dernier n’avait plus la qualité de dirigeant social. En effet il avait cédé ses parts le 26 août 1982 et démissionné de ses fonctions de co-gérant le 28 octobre 1982).

Une fois cette décharge obtenue, M.A a introduit une demande tendant à condamner l’Etat à lui réparer le préjudice qui lui aurait causé le comportement fautif de l’administration. Le TA de Strasbourg (18 janvier 2005), et la CAA de Nancy (5 avril 2007), ont rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 3.048.980 € en réparation des préjudices causés.

M.A s’est donc pourvu en Cassation devant le Conseil d’Etat qui a statué le 21 mars dernier.

Fiscalonline : Pourquoi cet arrêt du 21 mars 2011 a-t-il retenu toute votre attention ?

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Jean-Luc Calisti : Il s’agit d’un arrêt extrêmement important, puisqu’il revient sur le régime de la responsabilité de l’administration fiscale.

C’est donc un véritable arrêt de principe avec un revirement de jurisprudence.

Il pose le principe que toute faute de l’administration fiscale est de nature à engager sa responsabilité, quelle que soit la nature de la faute, pour autant qu’il y ait un lien de causalité entre la faute et le préjudice que subit le contribuable


Fiscalonline : Avant cet arrêt qu’en était-il de la responsabilité de l’administration fiscale ?

Jean-Luc Calisti : Avant cet arrêt, la responsabilité de l’administration fiscale dans la mise en œuvre du service public de l’impôt (C’est à dire dans toutes les procédures d’établissement et de recouvrement de l’impôt) ne pouvait être engagée qu’en cas de faute lourde.

Il faut toutefois souligner, que le Conseil d’Etat avait, en 1990, entrouvert la porte vers une atténuation de ce principe extrêmement rigoureux et très difficile à mettre en œuvre (Arrêt Bourgeois du 27 juillet 1990).

La haute juridiction, en effet, avait indiqué par cet arrêt de principe de la section du contentieux, que les fautes simples commises lors de l’exécution d’opérations se rattachant aux procédures d’établissement et de recouvrement de l’impôt, mais ne comportant pas de difficultés particulières tenant à l’appréciation de la situation des contribuables, engageaient la responsabilité de l’Etat. Le conseil d’Etat avait suivi, les recommandations de son commissaire du Gouvernement Noël CHAHID-NOURAI favorable à un infléchissement de la règle lorsqu’à l’évidence l’administration ne pouvait pas se prévaloir de la difficulté à l’établissement et au recouvrement de l’impôt.

Cette amorce de changement n’a cependant pas permis d’aller plus loin dans la reconnaissance de la responsabilité de l’administration fiscale. En effet, on s’est très vite rendu compte que cette notion de « difficulté particulière » allait faire l’objet de problèmes d’interprétation de nature à obérer voire à compromettre la mise en jeu de la responsabilité de l’Etat.


Fiscalonline : Autrement dit, la responsabilité de l’administration fiscale n’était en pratique jamais retenue !

Jean-Luc Calisti : En effet, la responsabilité de l’administration n’était quasiment jamais retenue.

Sur les vingt dernières années, seules trois décisions, peut-être, ont reconnu la responsabilité de l’administration fiscale, qui plus est dans des situations où le comportement de l’administration était manifestement accablant voire caricatural. Dans ces rares cas d’erreur grossière, d’acharnement ou d’abus de pouvoir, la responsabilité de l’administration était à ce point patente qu’il aurait été un scandale de ne pas reconnaître sa faute.

En dehors de ces espèces isolées et outre le fait qu’il y a eu, en nombre, peu d’actions en justice, la responsabilité de l’administration n’était qu’exceptionnellement retenue, car, encore une fois, la preuve de la faute lourde était pratiquement impossible à établir.


Fiscalonline : Quelle est la portée de l’arrêt du 21 mars 2011

Jean-Luc Calisti : La grande portée l’arrêt du Conseil d’Etat, lequel a d’ailleurs suivi les conclusions de son rapporteur public (Mme Claire Legras) est de revenir définitivement sur ce principe de responsabilité pour faute lourde de l’administration.

Le Conseil d’Etat, éclairé par les conclusions de son rapporteur public a estimé qu’il n’était pas sain qu’une administration toute entière puisse se sentir couverte, pour un bloc d’opérations, par des règles à ce point protectrices qu’elles garantissent une quasi-impunité, pour reprendre les termes de Mme Legras.

En toute logique, l’administration fiscale ne pouvait plus être la seule administration exigeant une faute lourde pour engager sa responsabilité, alors qu’il n’en est plus ainsi en matière de responsabilité hospitalière, de responsabilité pénitentiaire ou de la responsabilité en matière d’urbanisme.


Fiscalonline : Comment se présente cette décision ?

Jean-Luc Calisti : Comme je vous l’ai dit, jusqu’à cet arrêt du 21 mars 2011, il fallait démontrer l’existence d’une faute lourde imputable à l’administration afin d’engager la responsabilité de l’Etat.

Avec cette décision, le Conseil d’Etat n’exige plus une faute lourde ou une faute d’une exceptionnelle gravité mais « simplement » une faute, pour autant, bien entendu, que cette faute ait causé un préjudice et qu’il y ait un lien de causalité entre le préjudice et la faute.

C’est en tous cas ce qu’il ressort du considérant de principe de la haute juridiction : « Considérant qu’une faute commise par l’administration lors de l’exécution d’opérations se rattachant aux procédures d’établissement et de recouvrement de l’impôt est de nature à engager la responsabilité de l’Etat à l’égard du contribuable ou de toute autre personne si elle leur a directement causé un préjudice ».

Désormais, toute faute de l’administration engage la responsabilité de l’Etat et doit être réparée.

Le Conseil d’Etat souligne que le préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l’administration et, le cas échéant, des troubles dans les conditions d’existence du contribuable.

Il précise que ce lien de causalité fait défaut si l’administration établit soit qu’elle aurait pris la même décision d’imposition si elle avait respecté les formalités prescrites ou fait reposer son appréciation sur des éléments qu’elle avait omis de prendre en compte, soit qu’une autre base légale que celle initialement retenue justifie l’imposition.

Par ailleurs, l’administration pourra bénéficier d’une atténuation de sa responsabilité voire d’une exonération totale (et c’est là le second intérêt de cette décision) à raison du comportement critiquable du contribuable ou lorsque la faute, tout en ayant été commise, n’est pas la cause exclusive du préjudice du contribuable.

Cet équilibre institué était notamment souhaité par le rapporteur public qui craignait une pléthore d’actions en responsabilité.

Dans cet arrêt, le contribuable avait demandé une indemnité au titre de son préjudice matériel et pécuniaire (Liquidation de son entreprise individuelle) fixée à 3.048.980 € et une indemnité au titre de son préjudice moral (Trouble d’existence, réputation, équilibre psychologique).

Dans la mesure, ou l’entreprise du contribuable était déjà en liquidation judiciaire et qu’elle avait un passif important, le Conseil d’Etat a refusé de l’indemniser sur le terrain du préjudice matériel. En revanche la haute juridiction a considéré que le préjudice moral était avéré et lui a alloué la somme de 20.000 €.


Fiscalonline : Pourquoi une telle décision aujourd’hui et à travers cette affaire ? Y-a-t-il une volonté politique ?

Jean-Luc Calisti : Non. Vous le savez, les évolutions jurisprudentielles sont très lentes (euphémisme !) et le juge ne se substitue jamais au pouvoir politique, ce n’est pas son rôle. En revanche, il y a eu à un moment donné une volonté politique de modifier la responsabilité de l’administration fiscale afin de supprimer l’exigence de faute lourde.

En 1999, en effet, M. Nicolas Sarkozy a déposé une proposition de loi en ce sens, mais celle-ci n’a pas été adoptée.


Fiscalonline : Un mot pour conclure

Jean-Luc Calisti : Il sera intéressant de voir dans les prochains mois, comment la Cour de Cassation, qui a été saisie d’une affaire similaire, appréciera la responsabilité de l’administration fiscale.


A propos de M° Jean-luc Calisti

- Jean-Luc Calisti :Avocat associé et Responsable groupe droit fiscal du Cabinet Herbert Smith

- Né le 26 septembre 1965 à Rome (Italie), Jean-Luc Calisti est titulaire d’une Licence en Droit, Université de Paris XI HEC (1989), d’une Maîtrise de Droit des Affaires et Fiscalité, Université de Paris I-Sorbonne (1990), ainsi que d’un DESS de Fiscalité Internationale, Université de Paris XI-HEC (1991).

- Il est avocat au Barreau de Paris depuis septembre 1995.

- Après sept années chez Price Waterhouse Juridique et Fiscal à Paris en tant qu’avocat fiscaliste, dont une partie en détachement à Londres au sein du département fiscalité internationale de Price Waterhouse, Jean-Luc Calisti a rejoint le bureau parisien du Cabinet Herbert Smith en mars 1999. Il a été nommé associé en mars 2002.

- Dirigeant le groupe fiscal au sein du cabinet, il est spécialisé dans les aspects fiscaux (i) des opérations d’acquisitions de sociétés cotées ou privées et (ii) de réorganisation de groupes de sociétés pour une clientèle internationale et française. Il intervient sur les aspects fiscaux des projets d’investissements immobiliers et d’infrastructure industrielle. Enfin, il pratique régulièrement le contentieux fiscal.

- Jean-Luc Calisti travaille ou a pu travailler pour le compte de sociétés françaises, anglo-saxonnes et internationales telles que PricewaterhouseCoopers, Chevron, Entreprise Oil, TUI, Capital Hotels, Eurotunnel, Tractebel, Michael Page, Freeserve, AES, Pearson et la Fédération Internationale de l’Automobile, Crédit Agricole Immobilier.

- Jean-Luc Calisti contribue régulièrement à la rubrique « Droit » de journaux économiques et financiers. Il a également publié des articles dans des revues spécialisées en droit fiscal.

- Il est membre de l’Association des Avocats Fiscalistes.

Entretien réalisé le 4 avril 2011 pour Fiscalonline.com Propos recueillis par Nicolas Bousseau ©2010 fiscalonline.com

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Entretien avec Maître Jean-luc Calisti du Cabinet Herbert Smith

CE, du 21 mars 2011, n°306225


Publié le lundi 11 avril 2011

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