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Taxation des plus-values immobilières : le dommage collatéral de la censure de l’article 15 de la LF 2013

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Taxation des plus-values immobilières des particuliers Les articles 150 U, II, 7° et 8° du CGI : dommage collatéral de la censure de l’article 15 de la LF 2013 ?

L’article 150 U, II, 7° et 8° du CGI prévoit deux cas d’exonération de taxation des plus-values immobilières réalisées par des particuliers :

« II.-Les dispositions du I [imposition de la plus-value] ne s’appliquent pas aux immeubles, aux parties d’immeubles ou aux droits relatifs à ces biens : … 7° Qui sont cédés avant le 31 décembre 2011 à un organisme d’habitations à loyer modéré, à une société d’économie mixte gérant des logements sociaux, à l’association mentionnée à l’article L. 313-34 du code de la construction et de l’habitation, aux sociétés civiles immobilières dont cette association détient la majorité des parts pour les logements visés au 4° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation ou à un organisme bénéficiant de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage prévu à l’article L. 365-2 du code de la construction et de l’habitation.

8° Qui sont cédés avant le 31 décembre 2011 à une collectivité territoriale, à un établissement public de coopération intercommunale compétent ou à un établissement public foncier mentionné aux articles L. 321-1 et L. 324-1 du code de l’urbanisme en vue de leur cession à l’un des organismes mentionnés au 7° ; en cas de non respect de cette condition dans un délai d’un an à compter de l’acquisition des biens, la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent reverse à l’Etat le montant dû au titre du I ; ce délai est porté à trois ans pour les cessions réalisées par un établissement public foncier au profit de l’un des organismes mentionnés au 7°. »

Il s’agit des cas de cessions d’immeubles aux personnes morales suivantes :
  • organisme d’habitations à loyer modéré ;
  • société d’économie mixte gérant des logements sociaux ;
  • association mentionnée à l’article L. 313-34 du code de la construction et de l’habitation, c’est à dire les associations foncières logement ;
  • sociétés civiles immobilières, dont une association foncière logement régie par les dispositions de l’article L313-34 du de la construction et de l’habitation, détient la majorité des parts pour les logements à usage locatif construits ou améliorés après le 4 janvier 1977 dans des conditions fixées par décret et dont les bailleurs s’engagent à respecter certaines obligations particulières ;
  • organisme bénéficiant de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage prévu à l’article L. 365-2 du code de la construction et de l’habitation
  • collectivité territoriale
  • établissement public de coopération intercommunale compétent
  • établissement public foncier mentionné aux articles L. 321-1 et L. 324-1 du code de l’urbanisme en vue de leur cession à l’un des organismes mentionnés à l’article 150 U, II, 7°, du CGI.

Si l’article 150 U, II, 7° et 8°, du CGI est bien de droit positif, on pourrait s’étonner de la condition temporelle de l’exonération d’imposition : les cessions doivent intervenir avant le 31 décembre … 2011 !

L’exonération de taxation des plus-values de cession immobilière à destination des bailleurs sociaux a été instituée par l’article 34 de la loi n°2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

Cette mesure a été codifiée sous l’article 150 U, II, 7° du CGI à titre temporaire, jusqu’au 31 décembre 2007 :

« 7° Qui sont cédés avant le 31 décembre 2007 à un organisme d’habitations à loyer modéré, à une société d’économie mixte gérant des logements sociaux ou à un organisme mentionné à l’article L. 365-1 du code de la construction et de l’habitation. »

L’article 150 U, II, 8° du CGI à été quant à lui créé par l’article 15 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement dite « ENL », également à titre temporaire et jusqu’au 31 décembre 2007 :

« 8° Qui sont cédés avant le 31 décembre 2007 à une collectivité territoriale en vue de leur cession à l’un des organismes mentionnés au 7° ; en cas de non-respect de cette condition dans un délai d’un an à compter de l’acquisition des biens, la collectivité territoriale reverse à l’Etat le montant dû au titre du I. »

L’article 43 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a modifié le 7° de l’article 150 U, II du CGI sans proroger le terme de son application :

« 7° Qui sont cédés avant le 31 décembre 2007 à un organisme d’habitations à loyer modéré, à une société d’économie mixte gérant des logements sociaux, à l’association mentionnée à l’article 116 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001), aux sociétés civiles immobilières dont cette association détient la majorité des parts pour les logements visés au 4° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation ou à un organisme mentionné à l’article L. 365-1 du code de la construction et de l’habitation. »

Les deux dispositions ont été prorogées ensemble jusqu’au 31 décembre 2009 par l’article 34 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, dite « loi Boutin », a apporté quelques modifications :

« 7° Qui sont cédés avant le 31 décembre 2009 à un organisme d’habitations à loyer modéré, à une société d’économie mixte gérant des logements sociaux, à l’association mentionnée à l’article 116 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001), aux sociétés civiles immobilières dont cette association détient la majorité des parts pour les logements visés au 4° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation ou à un organisme bénéficiant de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage prévu à l’article L. 365-2 du code de la construction et de l’habitation.

8° Qui sont cédés avant le 31 décembre 2009 à une collectivité territoriale, à un établissement public de coopération intercommunale compétent ou à un établissement public foncier mentionné aux articles L. 321-1 et L. 324-1 du code de l’urbanisme en vue de leur cession à l’un des organismes mentionnés au 7° ; en cas de non respect de cette condition dans un délai d’un an à compter de l’acquisition des biens, la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent reverse à l’Etat le montant dû au titre du I ; ce délai est porté à trois ans pour les cessions réalisées par un établissement public foncier au profit de l’un des organismes mentionnés au 7°. »

Les deux dispositions ont été prorogées ensemble une deuxième fois jusqu’au 31 décembre 2011 par l’article 38 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

Par décret n° 2010-421 du 27 avril 2010 portant incorporation au code général des impôts de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code, article 1, il a été précisé à l’article 150 U, II, 7° du CGI, la référence au code de la construction et de l’habitation :

« 7° Qui sont cédés avant le 31 décembre 2011 à un organisme d’habitations à loyer modéré, à une société d’économie mixte gérant des logements sociaux, à l’association mentionnée à l’article L. 313-34 du code de la construction et de l’habitation, aux sociétés civiles immobilières dont cette association détient la majorité des parts pour les logements visés au 4° de l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation ou à un organisme bénéficiant de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage prévu à l’article L. 365-2 du code de la construction et de l’habitation. ».

Le projet de loi de finances pour 2012 ne comportait aucune disposition permettant la prorogation des mesures d’exonération de l’article 150 U, II, 7° et 8° du CGI, alors que ces deux mesures arrivaient à terme au 31 décembre 2011. Ce n’est qu’un an plus tard que cette question se retrouve d’actualité et que le gouvernement envisage de les faire renaître.

En effet, au sein de l’article 15 (comportant cinq dispositions) du texte adopté en lecture définitive par l’Assemblée Nationale le 20 décembre 2012, issu du projet de loi de finances pour 2013, il a été adopté ce qui suit : « III. – Aux 7° et 8° du II de l’article 150 U du code général des impôts, après l’année : « 2011 », sont insérés les mots : « et du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2014 ». »

Or par décision du Conseil Constitutionnel n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012, l’article 15 a été censuré en intégralité.

L’article 15 traitait notamment de la réforme de taxation des plus-values immobilières des particuliers souhaitée par le gouvernement dont les grands axes étaient les suivants :

- soumission des plus-values réalisées lors de la cession de terrains à bâtir au barème progressif de l’impôt sur le revenu ;
- suppression de tout abattement pour durée de détention pour les cessions de terrains à bâtir ;
- maintient, pour les cessions réalisées au cours de l’année 2013 de droits et biens immobiliers autres que les terrains à bâtir, d’un abattement de 20 % sur les plus-values nettes imposables ;
- exonération des plus-values réalisées lors de la vente d’immeubles à des organismes gérant des logements sociaux ou à une collectivité territoriale, un établissement public de coopération intercommunale ou un établissement public foncier de l’Etat, en vue de leur cession aux organismes précités, si les biens sont cédés avant le 31 décembre 2014.

Concernant les dispositions de l’article 15 relatives à l’article 150 U, II, 7° et 8° du CGI, le Conseil Constitutionnel retient l’argumentation des députés requérants qui soutenaient que l’exonération des plus-values immobilières prévue lorsque la cession est réalisée au profit d’un bailleur social pour réaliser des logements sociaux, « alors qu’une telle exonération n’est pas étendue aux bailleurs privés, porterait atteinte à l’égalité devant l’impôt ; qu’enfin, le dispositif serait entaché d’inintelligibilité ».

Une interrogation peut naître de la lecture des conclusions du Conseil Constitutionnel. La large portée de l’article 15 du texte adopté en lecture définitive par l’Assemblée Nationale le 20 décembre 2012, issu du projet de loi de finances pour 2013, et sa censure intégrale par le Conseil Constitutionnel, pouvait laisser penser que la non prorogation de l’exonération instituée par l’article 150 U, II, 7° et 8° du CGI était un « dommage collatéral ».

Or, la censure de l’article 15 et par voie de conséquence, l’inapplicabilité de l’article 150 U, II, 7° et 8° du CGI, du fait de sa non prorogation, semble bien au contraire parfaitement ciblée sur ce point.

Le dispositif d’exonération de taxation des plus-values aux organismes gérant des logements sociaux ou à une collectivité territoriale, un établissement public de coopération intercommunale ou un établissement public foncier de l’Etat, en vue de leur cession aux organismes précités, serait donc inconstitutionnel, en ce qu’il ne permet pas son application en cas de cession également à des bailleurs privés.

La non prorogation de cette mesure peut néanmoins être considérée comme un « dommage collatéral » de la censure de l’article 15, en ce qu’elle ne constituait pas un élément de la réforme de taxation des plus-values immobilières des particuliers, mais simplement une prorogation de l’application d’un dispositif existant (bien que non reconduit depuis le 31 décembre 2011).

Le Conseil Constitutionnel aurait donc pu censurer l’article 15, en ce qui concerne exclusivement les dispositions I, II, IV et V, et valider cependant celles du III.

Par ailleurs, il est aussi surprenant de constater que ces chefs d’exonération de taxation des plus-values immobilières des particuliers aient été censurées par le Conseil Constitutionnel en 2012, alors qu’elles ont été instituées en 2005 pour l’article 150 U, II, 7° du CGI et en 2006 pour le 8° du même article et que leur application a été prorogée en 2007 et 2009.

Saisi du contrôle de constitutionnalité des lois et notamment des différentes lois ayant créé, modifié et prorogé les dispositions de l’article 150 U, II, 7° et 8° du CGI, le Conseil Constitutionnel aurait pu, bien avant sa décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012, déclarer contraire à la constitution ce dispositif (*).

(*) La question se pose de savoir si le Conseil est saisi de la loi qui lui est déférée dans son intégralité ou s’il doit se limiter à ce qui est contesté dans la saisine. Un argument de texte milite pour l’exercice d’un contrôle intégral. En effet, l’article 61 de la Constitution précise que les lois organiques doivent être soumises au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution et il indique ensuite que "aux mêmes fins" les lois ordinaires peuvent lui être déférées, c’est-à-dire aux fins d’exercice du contrôle de constitutionnalité. Or on sait que le contrôle des lois organiques s’exerce sur l’ensemble de la loi (V. supra n° 62). On pourrait donc tirer de la recherche des "mêmes fins" à propos de la loi ordinaire l’exercice d’un contrôle intégral de celle-ci. Un autre argument relève de la logique même des textes. L’article 62 de la Constitution précise que « une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée », ce qui signifie que seule une partie de la loi soumise au Conseil peut être déclarée inconstitutionnelle. De même l’article 22 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 énonce que « dans le cas où le Conseil constitutionnel déclare que la loi dont il est saisi contient une disposition contraire à la Constitution et inséparable de l’ensemble de cette loi, celle-ci ne peut être promulguée », ce qui, logiquement, conduit à la conclusion que le Conseil a examiné l’ensemble de la loi sur le plan de la constitutionnalité et ce qui amène MM. Favoreu et Philip à la conclusion que « pris à la lettre, cet article signifie que le Conseil constitutionnel est nécessairement saisi de l’ensemble de la loi et non de la seule disposition contestée ; il en résulte qu’il peut toujours soulever d’office la question de la constitutionnalité d’un article qui n’est pas contesté par les requérants » (GDCC, 10e éd., n° 21, § 23). La question de l’examen complet de la loi ordinaire est en fait liée aux questions relatives à la nature de la saisine et à celles de la nature du contrôle exercé. On sait que la saisine du Conseil constitutionnel peut ne pas être motivée ce qui ne la rend pas irrecevable (V. supra n° 102 et la jurispr. citée). Elle a donc pour objet principal de déclencher le contrôle de constitutionnalité mais n’affecte en rien l’étendue du contrôle exercé dont le Conseil constitutionnel a seul la maîtrise. » JurisClasseur - Administratif - Fasc. 1414 « Procédures du contrôle de constitutionnalité » §151.


Pour aller plus loin :

François Hollande dévoile sa nouvelle réforme des plus-values immobilières


newsletter de Fiscalonline

Chronique de de la rédaction du 2 juin 2013

Publié le lundi 3 juin 2013

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