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Prélèvement à la source : les conditions de la réussite

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Entretien avec M. Marc Wolf relatif au projet de prélèvement à la source (PAS)

Impôt sur le revenu

Contexte


Le 19 mai 2015, à Carcassonne, le Président de la République avait annoncé sa volonté de mettre en place le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu au 1er janvier 2018.

Le principe de la réforme a été confirmé par le Parlement dans la loi de finances pour 2016 (article 76).

Le ministre des finances et des comptes publics et le secrétaire d’Etat chargé du budget ont présenté le 16 mars dernier une communication relative à la mise en œuvre de cette réforme. Et lors d’une audition devant la commission des finances de l’Assemblée nationale le 6 avril, ils ont annoncé que les modalités précises seraient connues d’ici l’été pour figurer dans le projet de loi de finances pour 2017.

Nous avons demandé à Monsieur Marc Wolf de faire le point pour nous sur cette réforme qui devrait entrer en vigueur au 1er janvier 2018.




Fiscalonline : pouvez-vous vous présenter ?

Marc Wolf : Marc Wolf

après vingt ans d’enseignement puis l’ENA (1987-1989), je suis entré au ministère des finances dont je suis retraité depuis peu.

Dans les années 2000 jusqu’en 2011, j’ai été en charge successivement des sous-directions de la gestion de l’impôt sur le revenu (l’IR) puis du contrôle fiscal à la direction générale des impôts, et enfin de la TVA à la direction de la législation fiscale.


Fiscalonline : le projet de réforme gouvernemental, présenté le 16 mars dernier par le ministre des Finances Michel Sapin et qui devrait être communiqué au Parlement en juin, propose que l’impôt soit prélevé à la source. Quel est votre sentiment sur ce projet qui a été évoqué, voire étudié à plusieurs reprises au cours de la Vème République ?

Marc Wolf : quel gâchis de le transformer en projet politicien, avec cette promesse insensée d’un « Big bang » renvoyé au gouvernement qui succèdera !

Pourtant, nous avons là le plus beau chantier de modernisation de notre système d’imposition, tant par les avantages qu’il peut apporter à la gestion publique et à la compréhension de l’impôt (donc au civisme fiscal) que par le plus qu’il offrirait à l’activité économique.

Plus exactement, on doit parler de « contemporainisation » des acomptes de l’IR, avec retenue à la source quand il y a un tiers payeur pour les salaires, les retraites ou les indemnités (voire pour les revenus de capitaux mobiliers : RCM), les autres revenus basculant dans le régime qu’on applique déjà à la CSG des non-salariés.

Cette réforme sera gagnante pour tous car il faut comprendre qu’on ne touche pas au calcul de l’impôt – avec des gagnants et des perdants, ce qui bloquerait tout – mais seulement au calendrier du paiement provisionnel : on paiera désormais au moment où l’on reçoit son revenu. Si bien qu’en n+1 (l’année suivante), il n’y aura plus pour l’immense majorité des contribuables qu’une modique régularisation (en plus ou en moins), après validation de la récapitulation annuelle (notre « déclaration 2042 »).

Parallèlement, comme on encaissera l’essentiel de l’impôt à la source, on n’aura plus besoin de courir après ces usagers ordinaires qui souffrent de « phobie administrative ». Au terme de la nécessaire période de transition, on pourra donc systématiser le suivi en ligne de toutes les « niches » qui font la complexité de l’IR et, par suite, récupérer vers l’éducation, la justice ou la sécurité des milliers d’emplois venant des services locaux.

Ce que je voudrais montrer ici, c’est qu’il s’agit d’un véritable projet industriel. Dans n’importe quelle entreprise, on sait que la condition de la réussite est de monter en régime sur plusieurs années, après un démarrage partiel et plus rustique afin d’enchainer les modules et tester les réglages à chaque étape.

Fiscalonline : y a-t-il un risque qu’il ne voit pas le jour ? Rappelons que Thierry Breton avait en 2007 engagé une concertation en vue d’instaurer la retenue à la source de l’impôt sur le revenu au 1er janvier 2009. Le projet du gouvernement avait finalement été abandonné à la suite des échéances électorales du printemps 2007. Pour sa part le syndicat « Solidaires Finances Publiques » estime que l’hypothèse d’une non application ou d’un report du prélèvement à la source pour des raisons techniques n’est pas une option sérieuse car le dossier est bien avancé : le texte sera voté dans la loi de finances pour 2017.

Marc Wolf : pour ma part, j’ai lu que ce syndicat multipliait les objections lourdes dans le même numéro du Figaro (samedi 2 avril) où le vice-président du Medef demande un report à 2019… Et le Gouvernement vient de renoncer à un vote anticipé dès cet été. On nous répète ainsi le coup d’il y a dix ans, en proposant d’ailleurs les mêmes solutions techniques qu’à l’époque !

La nouveauté dans la mise en scène, c’est qu’on va jusqu’à faire voter le Parlement.

Mais le moment venu, il n’y aura pas un ministre pour « appuyer sur le bouton », pour les raisons de double impossibilité (informatique et fiscale) que nous allons décortiquer plus loin.

Si Bercy avait voulu de bonne foi rendre la réforme « irréversible » comme le claironne le ministre, il suffisait de lancer avant la fin du quinquennat une première phase simplifiée, utilisant la base imposable qui figure déjà dans toutes les feuilles paye (ainsi que le circuit de collecte de la CSG par les Urssaf, la MSA et le RSI), et en adaptant dans les logiciels les algorithmes de taux progressif qui sont rodés depuis 25 ans pour la retenue à la source sur les indemnités des élus locaux (1) et depuis 15 ans pour les réductions de cotisations patronales dites Fillion (2).

L’absence provisoire de personnalisation ne serait pas gênante si le prélèvement effectif est limité, par exemple à un dixième de la retenue nominale la première année (puis un quart l’année suivante), tel que vous le voyez sur le calendrier ci-dessous proposé à titre d’exemple pour le prochain quinquennat.

On aurait ainsi le temps de fiabiliser totalement la liaison entre les identifiants de l’employeur (le NIR) et ceux du contribuable (son numéro fiscal individuel) pour mettre en place, sans doute la troisième année (2020 dans l’exemple), la transmission inverse de la direction générale des finances publiques (DGFiP) vers l’entreprise qui est nécessaire pour optimiser le taux de retenue.




Fiscalonline : concrètement quels avantages va en tirer le contribuable ?

Marc Wolf : le progrès décisif de la contemporainisation des acomptes bénéficiera aux foyers fiscaux qui doivent payer en n+1 un impôt calibré sur des revenus qui, dans l’entretemps, ont fortement baissé : chaque année, ils sont plus d’un million (perte d’emploi, retraite, congé parental, etc.).

Finissons-en avec la sottise de ceux qui ont raconté que ça pouvait s’arranger avec la mensualisation ou la modulation des prélèvements : ces réponses ne fonctionnent qu’en n+2, quand il n’y a plus d’impôt à payer (3). Plus conjoncturellement, l’avantage serait pour l’ensemble les foyers imposables qui sont actuellement redevables chaque 31 décembre envers le Trésor de près de 70 Mds€ : au terme de la transition, ils profiteront d’un abandon de créance d’égal montant, leur dette étant ramenée au solde (modique) des régularisations positives ou négatives.


Fiscalonline : ce dispositif de prélèvement à la source est-il de nature à simplifier les démarches du contribuable alors qu’il devra continuer à remplir une déclaration de revenus (préremplie : DPR), et à informer l’administration des changements de situation intervenant en cours d’année ?

Marc Wolf : si les revenus sont effectivement fiscalisés en amont, le préremplissage de la 2042 sera complètement fiabilisé et rendu définitif. Quant aux charges de famille, elles devraient être actualisées directement depuis les fichiers des caisses d’allocations.

Mais pourquoi Bercy ne comprend pas, s’agissant des salariés, que la vieille solution de 2007 - consistant à communiquer aux employeurs un taux « historique » tiré de l’imposition de n-2 ou n-1 - condamne à l’échec ? D’une part, au lieu de simplifier, ce schéma complique la vie des contribuables en les obligeant à solliciter un allègement toutes les fois où ils pourront prétendre à un taux plus favorable. Et, d’autre part, il compromet le prélèvement lui-même dans toutes les situations (entrée dans la vie active, etc.) où à l’inverse l’administration ne disposera pas de l’information utile.

Pour assurer la synchronisation entre revenu et prélèvement, le PAS doit non seulement prendre le revenu courant comme base du prélèvement, mais aussi s’appliquer avec un taux qui tienne compte lui-même de ce revenu courant. C’est pourquoi, nous proposons d’exploiter en temps réel les données de la DSN (4) qui permettront à l’administration de connaitre, de mois en mois, le détail de la situation de revenus de tous les foyers fiscaux (voir le modèle dessiné ci-dessous).

L’infocentre de la DGFiP saura si le taux moyen qui intègre le quotient conjugal et familial est, prorata temporis, plus favorable que les taux de retenue appliqués par les employeurs des membres du foyer. Dans ce cas, les logiciels de paye téléchargeront à chaque transmission un coefficient de minoration grâce auquel les intéressés se partageront le bénéfice de cette personnalisation de l’impôt. Si bien qu’on conservera au fil de l’eau un degré élevé (voire absolu) de synchronisation jusqu’à la fin de l’année.




Fiscalonline : avec cette réforme, l’employeur sera informé de la situation personnelle du contribuable (nombre de parts ; autres sources de revenus existantes, revenus du conjoint ...). Qu’en est-il de la confidentialité de sa situation économique, de sa situation fiscale ? Les RH pourraient se servir de ces informations pour adapter leur politique salariale !

Marc Wolf : personne n’acceptera une solution où, même indirectement, l’employeur aurait un accès à la vie privée des salariés car ça pourrait peser sur les relations de travail. Cette exigence rend évidemment impossible la solution du taux historique que nous ressortent les ministres, même quand ils ajoutent une option d’individualisation par les contribuables. Tandis qu’avec l’exploitation immédiate de la DSN, et la solution du coefficient familial de minoration, les RH ne sauront jamais si le salarié dispose d’autres ressources que le salaire individuel que lui verse l’entreprise. La confidentialité sera ainsi parfaitement protégée.


Fiscalonline : Qu’en est-il de l’entreprise tiers-payeur désigné. Cette mesure ne va-t-elle pas mettre à sa charge des coûts supplémentaires ?

Marc Wolf : outre la confidentialité, le second prérequis de la réforme est qu’elle ne doit rien coûter aux tiers payeurs. Ce qui implique que le calcul et le reversement de la retenue ainsi que la transmission des informations dans les deux sens s’intègrent totalement dans le processus de télédéclaration et télépaiement de la DSN. Notre solution repose donc sur un dialogue mensuel entre les logiciels de paye et le serveur de l’administration : à mesure de la montée en régime du système, les modules successifs prendront place dans les versions annuelles des éditeurs de logiciels ou des ERP comme ça se fait depuis toujours. Et si, pour le principe, il faut ajouter un crédit d’impôt qui couvre l’initialisation aux principales étapes, ça ne sera pas cher payé à côté de ce que l’État gagnera en charges de saisie.


Fiscalonline : le cas de la TVA, collectée par les entreprises puis reversée à l’État, montre, que certaines entreprises négligentes, indélicates voire fraudeuses ne reversent pas l’intégralité des montants collectés. En sera-t-il « inévitablement de même pour l’impôt sur le revenu prélevé à la source » comme le laisse entendre le syndicat « Solidaires Finances Publiques » dans son rapport publié en juin 2015 ?

Marc Wolf : la comparaison du syndicat avec la fraude à la TVA est un non-sens. Je vous propose que dans une prochaine interview nous analysions cette fraude en détail, et nous verrons que le drame de la TVA vient de ce que, précisément, les bureaucraties refusent d’utiliser les TIC (5) pour développer le recoupement instantané des informations qui serait nécessaire à l’éradication des carrousels et autres montages.

Tandis qu’ici, nous avons tout ce qu’il faut : la bonne comparaison est avec le recouvrement par les Urssaf de la CSG et des cotisations salariales qui est imbattable. Dans le modèle que nous proposons, on peut même atteindre « zéro fuite » si on relie la DSN et le compte impots.gouv des contribuables (voir l’étape 2019 du calendrier) car ceux-ci pourront alors vérifier immédiatement si ce qui est soustrait sur leur feuille de paye a bien été reversé. Puisque ce sont des composantes du salaire, il n’y a donc aucun motif d’accorder un quelconque délai qui viendrait fragiliser ce reversement.


Fiscalonline : Le contrôle par la DGFiP du reversement de l’impôt collecté par voie de prélèvement à la source n’est-il pas de nature à générer une charge fiscale supplémentaire pour l’État ?

Marc Wolf : ne peut-on un instant respecter l’intérêt général pour dépasser les corporatismes ? Pourquoi faudrait-il mettre en place un deuxième réseau de collecte des prélèvements sur salaires alors que nous en avons un qui fonctionne bien ?

Tous les rapports d’experts démontrent qu’il n’y aurait aucun obstacle constitutionnel à un encaissement unifié qui ne couterait pas un euro de plus. Naturellement, la DGFiP est seule en mesure de traiter les données fiscales et de fournir le coefficient familial d’optimisation qui retournera vers les entreprises. D’où l’idée d’un groupement interadministratif en charge de toute la tuyauterie électronique vers les deux maisons.


Fiscalonline : L’Etat dispose-t-il, à ce jour, des moyens techniques et technologiques pour mettre en œuvre cette réforme et assurer son bon fonctionnement ?

Marc Wolf : en articulant la DSN et impot.gouv, nous avons tout ce qu’il faut pour développer un système de PAS à la française qui serait le plus avancé au monde car il combinera à haut niveau de synchronisation la retenue automatisée par le tiers payeur et la forte personnalisation de notre IR.

Mais l’impossibilité informatique de l’annonce de Bercy, c’est de prétendre qu’on réussira ce basculement d’un coup, en appuyant sur un bouton. Moins d’un an de travaux informatiques entre le vote de la loi fin 2016 et l’automne 2017 pour transmettre, dans des conditions sécurisées, on ne sait quel taux historique de 25 millions de salariés vers 2 millions d’employeurs (sans même compter les emplois à domicile, ou les 15 millions de retraités), c’est une farce !

En revanche, si on commence rapidement par une simple transmission mensuelle des employeurs vers l’administration d’un PAS rustique, on pourra fiabiliser les identifiants et les liaisons, et ça devient très jouable de lancer une transmission inverse en 2020 pour optimiser le taux applicable à la grande masse des salariés. Quitte, pour les situations particulières, à poursuivre ensuite la montée en régime comme on l’a fait pour la DPR depuis 2005.


Fiscalonline : Faut-il distinguer selon la nature des revenus (salaires, revenus des activités indépendantes, plus-values immobilières, revenus fonciers…) ?

Marc Wolf : en dehors des RCM (pour lesquels un PAS existe déjà), il serait inconstitutionnel de ne pas « contemporainiser » les acomptes dus au titre d’autres revenus que ceux versés par des tiers payeurs (et de priver leurs destinataires du bénéfice de la « période blanche »).

Comme le montre le deuxième modèle dessiné ci-dessous (et suivant le même cycle que celui de la CSG pour les BA/BIC/BNC), la DGFiP établira à destination des intéressés (mensuellement ou trimestriellement) des avis d’acomptes provisionnels calculés en tenant compte de l’ensemble des informations disponibles (les revenus de l’espèce déclarés en n-2 puis n-1, mais aussi en cas de situation mixte les revenus courants versés par des tiers payeurs ainsi que les retenues opérées à ce titre) (6).




Fiscalonline : Avec Le prélèvement à la source, l’impôt sera collecté au moment du versement du revenu, ce qui implique, pour passer d’un système à l’autre, une année de transition : 2017. Que va-t-il se passer au cours de cette année ? Sur quels revenus le contribuable va-t-il être imposé ?

Marc Wolf : la concentration sur une « année blanche » unique, ça n’arrivera jamais. Bien sûr, il faut neutraliser la superposition, d’une part, des nouveaux acomptes sur les revenus de l’année courante et, d’autre part, du paiement sur les revenus de l’année précédente qui sera mis en extinction progressive. Si bien qu’à la fin de la transition, les contribuables auront bien économisé une année entière d’imposition.

Mais l’étalement sur plusieurs années est incontournable, ne serait-ce que pour écarter le risque d’inégalité constitutionnelle entre le traitement des revenus d’une année qui seraient totalement exemptés (2017 dans l’annonce gouvernementale) et ceux de l’année précédente (2016) ou de l’année postérieure (2018) qui resteraient évidemment taxés plein pot.

Nous proposons donc une solution facile à mettre en œuvre et très lisible pour le contribuable : pendant toute la transition où coexistent l’ancien régime (en extinction progressive) et le nouveau (qui monte en régime symétriquement), on applique chaque année sur la cotisation finale une réfaction calculée dans une proportion égale à cette montée en régime du PAS. Si bien que par rapport à l’année précédente le prélèvement effectif de chaque année demeure constant si les revenus n’évoluent pas (7).


Fiscalonline : N’y-a- t-il pas aussi un risque d’optimisation fiscale si cette année 2017 doit être « une année blanche » ?

Marc Wolf : le risque évident de l’annonce gouvernementale est que tous ceux qui en ont la possibilité seront tentés de concentrer le maximum de revenus (primes, plus-values, etc.) sur l’exercice 2017 puisqu’on promet qu’ils ne seront pas imposés. Perdu dans sa logique « Big bang », Bercy nous annonce des dispositions anti-abus qui vont rendre la réforme illisible, en multipliant les effets de seuil arbitraires et les risques contentieux. En revanche, tout cela se dissout mécaniquement quand on adopte un étalement pluriannuel car personne n’est en mesure de piloter une telle optimisation sur quatre ou cinq années.


Fiscalonline : faut-il craindre une baisse des recettes fiscales ?

Marc Wolf : mathématiquement, aussi bien en termes de comptabilité budgétaire que maastrichtienne, les recettes du nouveau PAS doivent compenser les anciens acomptes. Mais à 70 Mds€, ce serait une folie de jouer la prévision budgétaire sur un coup unique alors que les paramètres du nouveau alors que les paramètres du nouveau régime sont pour l’instant très mal connus (8). Tandis qu’une transition prudente divisera d’autant le risque au départ, puis permettra de caler de plus en plus précisément chacune des étapes suivantes dans un exercice d’horlogerie fine.

La question des réductions ou crédits d’impôt (environnement, emplois à domicile, dons, etc.) mérite une attention particulière car il n’est pas envisageable de les remettre en cause ou de les raboter, au risque de fragiliser les politiques qu’ils sont censés accompagner. La réponse la plus compréhensible serait, en règle générale, de conserver leur imputation (ou leur remboursement) en n+1, hors PAS, comme dans tous les autres pays.

Cette réponse vaut aussi durant la période de transition, si bien que le basculement progressif d’un régime à l’autre demeurera sans incidence sur cette composante du chiffrage de l’IR. L’enjeu est essentiel pour l’acceptation politique du changement, tant il serait ravageur dans l’opinion que l’État soit soupçonné de profiter de la réforme pour augmenter subrepticement la charge effective de l’impôt (9). Notre conviction la plus forte est bien que l’intelligence du projet interdit tout plan caché.


  • 1. Cf. art. 204-0 bis du code général des impôts (CGI)
  • 2. Cf. III de l’art. L. 241-13 du code de la sécurité sociale qui prévoit une réduction dégressive des charges jusqu’à 1,6 smic horaire, suivant un calcul récurrent sur le cumul des rémunérations de la période écoulée depuis le début de l’année.
  • 3. V. art. 1664 du CGI et BOI-REC-PART-10-10-20-20120912
  • 4. La déclaration sociale nominative (DSN) remplace toutes les déclarations des employeurs en matière sociale (y compris la DADS) par une transmission unique, mensuelle et dématérialisée des données issues de la paye.
  • 5. TIC : technologies de l’information et de la communication. V. notamment « Lutte contre la fraude : un autre avenir pour la TVA », M Wolf, REIDF, 2015/3, sept. 2015.
  • 6. Ce schéma de facturation mensuelle trouverait aussi sa place pour certaines rémunérations singulières, (salariés à domicile, pluralité d’employeurs, frontaliers). Les circuits de recouvrement devraient demeurer les mêmes que ceux de la CSG pour les non-salariés : Urssaf pour les BNC, RSI pour les BIC et MSA pour les BA.
  • 7. V. le calendrier proposé plus haut : si en 2020, par exemple, le PAS effectif monte de 25 % à 45 % du PAS nominal, on applique une réfaction de 20 % (45 moins 25) sur la liquidation de l’IR dû au titre des revenus de 2019 (hors RCM et hors réductions ou crédits d’impôt).
  • 8. Dernière preuve que l’annonce gouvernementale est une pure fiction : à défaut de référence sur la combinaison entre les salaires soumis à retenue et les taux historiques qui s’appliqueront, il sera impossible de prévoir un peu sérieusement les recettes du PAS pour 2018. Dans de telles conditions, aucun gouvernement ne se risquera à compromettre l’équilibre de la loi de finances.
  • 9. Le contexte est donc très différent de celui que connaissaient des pays comme les USA (1943) ou le Royaume-Uni (1944) qui ont opéré leur réforme en pleine guerre et qui, outre la simplification, visaient un objectif massif de rendement budgétaire.


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Interview De M. Marc Wolf d’avril 2016

Publié le lundi 18 avril 2016

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